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监测数据造假,谁之过?三部门联手,国家要动真格了!

作者:雷英杰   来源:环境经济   时间:2023-05-24

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曾经一段时间内,重点排污单位串通第三方环保服务机构造假一度成为行业潜规则。特别是,第三方环保服务机构参与造假,是导致重点排污单位自动监测数据造假线索难以发现、违法证据难以固定、造假隐患难以根除的重要原因

2021年以来,生态环境部联合最高人民检察院、公安部在全国范围开展深入打击重点排污单位自动监测数据弄虚作假违法犯罪专项行动,重拳打击篡改、伪造自动监测数据行为,取得明显成效,而且这一专项行动目前还在持续进行。

今年2月初,全国生态环境保护工作会议将全面整治第三方环保服务机构弄虚作假问题列入生态环境部2023年重点任务工作中。但要明确的是,重点排污单位委托第三方环保服务机构运维并不意味着可以当“甩手掌柜”,其要承担对自动监测数据的真实性和准确性负责的主体责任。

全面整治第三方环保服务机构

2月20日至21日,2023年全国生态环境保护工作会议刚结束,生态环境部部长黄润秋赴河南省平顶山市、许昌市,对焦化、钢铁、玻璃等重点行业落实大气污染防治法、执行重污染天气应急减排措施情况开展突击检查,其中就发现企业存在自动监测和手工监测数据造假等违法违规问题。

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2月20日至21日,生态环境部部长黄润秋赴河南省平顶山市 、许昌 市 ,对 焦化、钢铁、玻璃等重点行业落实大气污染防治法、执行重污染天气应急减排措施情况开展突击检查。曾震/摄

几乎与此同时,生态环境部副部长赵英民带队赴陕西省咸阳市等地方对涉气重点企业开展“四不两直”督导检查,同样发现了第三方篡改参数干扰自动监测设备正常运行、编造虚假台账掩盖违法生产事实等行为。

黄润秋指出,要坚持问题导向,敢于动真碰硬,坚决以“零容忍”态度依法查处环境违法行为,尤其是企业和第三方监测公司相互串通、伪造篡改监测数据等问题,性质严重,影响恶劣,触犯刑法,必须坚决打击,充分发挥警示作用

几天后,生态环境部“趁热打铁”,首次公布第三方环保服务机构弄虚作假典型案例。生态环境部环境工程评估中心副主任王亚男接受《环境经济》采访时表示:“第三方参与造假导致排污单位自动监测数据弄虚作假逃避监管的问题线索更加隐蔽难以发现、违法证据更难以固定,造成污染源监测数据严重失真的危害后果,干扰了国家法律法规和强制排放标准的执行。”

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制图:孙剑鑫

事实上,对于自动监测数据弄虚作假违法行为,生态环境部高度重视,始终保持着从严惩处的高压态势,2021年联合最高人民检察院、公安部在全国范围开展深入打击重点排污单位自动监测数据弄虚作假违法犯罪专项行动,要求严查不正常运行自动监测设备违法行为,重点打击篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施的环境违法犯罪行为,对违法案件中出具比对监测报告的第三方监测单位进行延伸检查,依法严肃查处提供虚假证明文件或出具证明文件存在重大失实的环境领域违法犯罪行为。

2022年,为加强检验检测机构监管,严肃查处不实和虚假检验检测等违法违规行为,国家市场监管总局决定开展检验检测市场专项整治行动,把严厉整治不实和虚假检验检测违法行为作为监管的首要任务,发挥系统监管合力,推动检验检测行业牢固树立底线意识、风险意识、诚信意识,坚决破除检验检测市场乱象,营造良好的市场准入环境、竞争环境、消费环境。

各地也在重拳打击篡改、伪造自动监测数据行为

江苏省生态环境厅开展“秋风行动”专项执法检查,对全省第三方环境类检验检测行业造假问题开展集中执法,严厉打击一批监测数据弄虚作假、不规范检测的突出生态环境违法行为。

安徽省生态环境厅依法查处一批伪造监测数据、出具虚假合格自动监测设备比对监测报告的违法案件。

四川省生态环境厅、省市场监督管理局、省公安厅、省人民检察院、省人民法院联合印发《第三方环保服务机构弄虚作假问题专项整治行动工作方案》,加强对第三方环保服务机构的管理。

福建省生态环境厅刚刚向社会公开发布2个第三方检测数据造假和4个自动监控弄虚作假典型案例,促进相关企业强化守法意识,规范从业行为。

监管执法的三重困境

2021以来,尽管打击重点排污单位自动监测数据弄虚作假违法犯罪专项行动取得明显成效,但是在“打假”的过程中也暴露出,由于第三方环保服务机构参与造假,生态环境监管执法也面临着三重困境。

第一重困境:问题线索难发现

固定污染源自动监控涉及监测采样、理化分析、自控仪表、信息技术等多个领域,技术含量颇高,加之自动监测设备更新迭代速度快,数据造假问题线索难以及时发现。

四川省生态环境保护综合行政执法总队支队长李涛接受《环境经济》采访时表示,以粉尘仪为例,之前的粉尘仪主要是原位测量的散射式粉尘仪,通过遮挡或者部分遮挡发射光源和接收光源的方式降低粉尘数值,或者通过改变激光光源方向,使激光束无法进入烟道,导致监测数据失真。现在,越来越多的排污单位安装抽取式粉尘仪,通过调低压缩空气压力甚至不开动力源,可以明显降低粉尘数据,或者通过在进样口设置额外的过滤装置,减少颗粒物进入分析室。

“我们刚刚熟悉散射式粉尘仪,市场上又有了抽取式粉尘仪,自动监测设备就像电子产品一样更新快,执法人员也是在实践中不断摸索学习、总结经验。执法痛点在于,他们稍微动一下,但对于执法人员来说,可能就需要花费很长时间去侦查,这给执法工作带来了一定困难。”李涛告诉记者。

长期从事固定污染源自动监控一线工作、辽宁省生态环境厅高级工程师王金雷接受《环境经济》采访时表示:“监管执法的另一个难点在于,利用侦查的各种细微线索去推断数据造假的动机与手段,这非常考验执法人员的能力与水平。”

“固定污染源自动监控领域专业性很强,如果执法人员不深耕这个领域多年,都不容易摸清楚里面的造假门道,案件办理的难度和强度都比较大。”安徽省生态环境保护综合行政执法局潘诗卉接受《环境经济》采访时说。

山东、四川、安徽、辽宁等多个省份“打假”专家接受《环境经济》采访时认为,特别是一线执法人员的自动监控专业技能与水平不高、经验不足,加上执法力量捉襟见肘,这也是监测数据弄虚作假违法线索不易发现的原因之一。

第二重困境:违法证据难固定

“自动监测数据造假大多发生在排污单位内部,很难抓住现行。执法人员从大门口走到自动监测设备间,这么短时间内,设备参数可能就被人为修改回正常状态了,部分证据也就灭失了。”李涛告诉记者:“取证过程确实比较难。”

山东省生态环境监测中心高级工程师刘常永接受《环境经济》采访时表示,在客观证据方面,大部分是电子证据,现在自动监测设备的自诊断功能比较少,大部分参数修改、校准偏差、运行状态等关键信息的变化都不记录,或者记录了也能删除,这对执法的时效性提出了很高的要求。在主观证据方面,需要调查违法犯罪嫌疑人的主观故意,这是非常难实现的。虽然有造假的事实,但是在调查询问时,排污单位和第三方运维人员往往“一问三不知”。

对于主观证据的固定,潘诗卉有着相同感受:“无论是排污单位还是第三方运维人员,他们一般不会主动承认主观故意造假,这就需要执法人员耐心地询问,一点点地找突破口、完善证据链,用充足的证据把造假案子办下来。”

多位执法人员告诉记者,从技术层面上讲,为长期保持监测数据不失准,自动监测设备预留了多种对结果纠偏的修正方法,这些方法易被恶意利用,“修约变篡改、补遗成伪造”。而市场有上千种自动监测设备,监测现场也存在差异,相对于日常从事自动监测设备运维服务的专责人员,执法人员的知识背景和专业领域差异较大,难以准确查实并固定造假证据。

第三重困境:涉刑案件难认定

问题线索发现了,违法证据固定了,但最后卡在了涉刑案件的认定上,这是困扰监管执法的第三重困境。

一位不具姓名的执法人员告诉记者,他们就有一起案件因为与公安机关在对司法解释的理解上存在差异,最终案件没有移送成功,很是遗憾。

这起案件本身并不算复杂,一位涉案人员划着小船,去湖里采样点采样,但他事先准备了一桶清水,企图假装蒙混过关。执法人员历经艰苦发现端倪后,认定涉刑并将案件移送公安机关。当时,包括整个采样过程的录像等在内的证据都很齐全,涉案当事人也供述了违法行为,但最后案件还是没有办下去。公安机关的理由是破坏计算机信息系统罪主要针对的是自动监测,并不包括人工监测。

当然,我们也要看到,有一些“假数据”并非主观故意,可能是运维人员责任心不强,或者的确是设备坏了。这就要求我们在执法过程中,一定要实事求是、公正执法。

“打假”的探索与实践

面对重重困境,生态环境部门也在想办法。据了解,作为技术支撑单位,生态环境部环境工程评估中心在部生态环境执法局统一部署下承担全国重点排污单位自动监控联网平台日常运行,为推动加强联网质控,正在积极推动进一步发挥重点污染源监管大数据在“支撑非现场监管执法取证固证”和“服务于排污单位、第三方机构自证守法”中的作用。

针对固定污染源自动监控第三方出具虚假报告或参与排污单位造假的问题,除加大联合惩戒力度外,王亚男建议,还要强化“事前”“事中”的技术防范措施,压缩第三方造假空间,推动行业自律,减轻执法机构“事后”的查处。通过监测设备网上备案、运维过程云端留痕和安全隐患评测等技术防范措施,既助力非现场监管执法和取证固证,也规范排污单位或第三方机构自证清白。具体包括:一是可以充分利用部污染源监控中心平台,对联网仪器设备的计算公式、配置参数进行公开,接受公众监督。二是首次接入时,上传备案现场端验收调试相关资料和初始设置情况,防止或便于发现私自篡改。三是依托设备标记建立电子化运维台账,云端留痕,有利于及时发现异常并预警。

一些省份也在创新探索监管模式、规范自动监测设备发展、提高执法人员专业技能水平等方面作出了有益探索。

山东省创新开展打击重点排污单位自动监测数据弄虚作假违法犯罪专项行动暨重点行业实战比武(以下简称“打假”行动比武),坚持培训模式创新、行动模式创新、联勤联动创新,做到业务培训与“打假”工作相结合、执法检查与练兵比武相结合、行政执法与刑事司法相结合,2022年共检查企业772家,发现存在问题企业734家,问题率达到95%,查办涉刑案件31起,执法成效明显。

特别是在行刑衔接方面,山东省坚持以“立得上、诉得出、判得下”为原则,不断强化联勤联动,各市公安机关明确一名食药环侦民警全程参与现场工作,发现涉嫌犯罪线索后提前介入,共同开展证据固定、现场勘查等工作,各市检察机关提前介入重大疑难复杂案件,引导侦查取证,加强对生态环境犯罪案件移送、立案、侦查和审判工作的法律监督,确保案件依法处理。

值得一提的是,2022年,枣庄市生态环境部门与公安机关联合开展“数据清洗+案情分析+突击执法”,成功破获多家企业利用氮气干扰自动监测设施案件。此案的成功破获,充分显示了生态环境部门、公安机关联勤联动的巨大合力,形成了分工协作、密切配合的生态环境违法犯罪案件联合查办机制。

四川省一方面研究制定自动监控系统数据采集传输协议,统一废水、废气自动监测设备工作参数、运行状态、实时数据和辅助参数的采集传输,推进自动监测设备关键参数联网,实时监控自动监测设备运行状态,从源头上压缩自动监测设备参数弄虚作假的空间;另一方面开发自动监控运维管理系统,实时动态记录自动监测设备运维过程,通过建立自动监控运维评分指标体系,根据自动监控电子化运维记录、机构实力、运维诚信等指标对第三方环保服务机构服务质量进行评分公示,规范第三方环保服务机构发展。截至目前,四川省共有302家自动监测运维机构完成系统注册,登记2757个运维项目,涉及2165家排污单位。

安徽省通过政府购买服务的方式,对重点排污单位自动监测设备运行情况进行巡查。潘诗卉告诉记者:“这相当于我们聘请第四方来帮助我们监管第三方,既可以实现对第三方的有效监管,又可以缓解执法力量捉襟见肘的现状。”

辽宁省新修订了《辽宁省污染源自动监控管理办法》,进一步加强全省污染源自动监控管理。王金雷告诉记者:“管理办法专章对自动监测设备的安装范围、设备要求、联网要求以及验收备案时限作了详细规定,创新性地强调了进入辽宁省的自动监测设备必须要符合相关标准规范,杜绝外省份淘汰的老旧设备或者东拼西凑等不符合技术标准的自动监测设备进入辽宁省,从根本上解决设备问题。”

除了“硬件”,“软件”更重要。王金雷介绍,为了提高执法人员的专业技能水平,辽宁省研究了一款名叫“自动监控工程师”的沉浸式微信小游戏,通过各种丰富的案例,让执法人员能够以第一视角参与每一个造假案例,通过分析造假动机、造假手段等,实现理论与实践相结合。

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造假的主体责任不能本末倒置

生态环境部官网披露的数据显示,2022年,各级生态环境部门会同公安机关、检察机关重拳打击篡改、伪造自动监测数据行为,全国共查处自动监控环境违法案件1533起,合计罚款1.28亿元,向公安机关移送232起。

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数据来源:生态环境部官网  制图:孙剑鑫

自2021年开展重点排污单位自动监测数据弄虚作假违法犯罪专项行动以来,生态环境部已发布3批20起相关典型案例,极大地震慑了此类违法行为。

“开展固定污染源自动监测,是了解和掌握排污状况和排污趋势的主要手段,是实施固定污染源精准治理、依法监管的重要支撑。”刘常永表示,但一段时间内,重点排污单位串通第三方环保服务机构造假一度成为行业潜规则。“有的排污单位受经济利益驱使,通过不正常运行自动监测设备、虚假标记、篡改伪造监测数据等方式逃避监管,串通第三方环保服务机构不规范开展自行监测,不如实公开监测结果,超排偷排,影响恶劣,所以必须要坚决‘打假’,让监测数据归真。”

在国家层面,有关打击自动监控领域违法行为的政策先后出台。比如,2022年1月,国务院发布的《“十四五”市场监管现代化规划》指出,严格排污单位污染源自动监控(测)设备运维机构监管,严厉打击自动监控(测)数据弄虚作假行为。同月,生态环境部印发的《“十四五”生态环境监测规划》指出,完善监测数据弄虚作假等违法行为管理约束和调查处理机制,对数据造假行为严查严罚,确保监测数据真实、准确。2022年7月,生态环境部出台了《污染物排放自动监测设备标记规则》,标志着污染物排放自动监控管理步入精细化、科学化、现代化的轨道。

“打假”就要动真格!排污单位要注意,2023年全国生态环境保护工作会议已经明确提出,“持续打击重点排污单位自动监测数据弄虚作假环境违法犯罪”。

采访中,多位执法人员告诉记者,有的重点排污单位自以为将自动监测设备委托给第三方环保服务机构运维后,数值超标、数据造假等责任就应该由第三方承担,与他们没关系,当起了“甩手掌柜”。

对此,王亚男认为,第三方造假,主体责任仍然是排污单位。她进一步阐述,非第三方主观故意的弄虚作假行为,与排污单位的授意指使脱不了干系,根子在排污单位,必须由排污单位负造假责任。如果第三方主观故意为节省运维商自己经营成本而产生的造假行为,也会影响排污单位,但属于排污单位自己所签署的商业服务合同不谨慎、所托非人所致,排污单位理应承担后果。

王金雷也提醒:“不论造假的动机是什么、是否参与其中,排污单位都具有不可推卸的主体责任。”

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