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国际噪声关注日,一线执法者有话要说

作者:江虹霖   来源:中国环境报   时间:2023-04-26

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每年4月最后一个星期三是“国际噪声关注日”,意在提高人们对噪声及其危害的重视度。

以往,提起噪声污染,人们常常发出一句颇感无奈的感叹:我想静静。然而,去年6月5日施行的《中华人民共和国噪声污染防治法》(以下简称新《噪声法》)让“我想静静”成为可能。

既然有了新法,关于噪声,我们还要关注什么?法学家霍姆斯在《普通法》开篇写道:法律的生命不在于逻辑,而在于经验。立法从来都不是目的,大量的实践应用才能检验出成效。新《噪声法》实施至今近一年时间,基层落实得怎么样?哪些问题解决了,哪些问题还悬而未决?对此,本报记者采访了多地生态环境一线执法人员,听他们聊聊新《噪声法》施行后的那些事儿。



“宣传力度大,群众维权意识提高了”



“新《噪声法》的宣传力度大,群众知道了身边各类噪声困扰可以通过投诉等途径解决。”这是记者采访过程中,多位执法人员的共识。

“我们的接访量变少了。”江西省抚州市生态环境保护综合执法支队综合与信访科科长张彪儿说,“之前群众遇到噪声扰民问题,都一股脑投诉给生态环境部门,有时候跟群众解释,他们也不理解。新《噪声法》施行后,他们慢慢明白了噪声污染防治是由多个部门负责,我们的压力减轻了很多。”

在抚州,生态环境部门主管工业生产噪声。张彪儿表示,虽然生态环境部门的接访量变少了,但从社会生活类噪声的投诉量来看,出现了明显增多。“群众的维权意识提高了。新《噪声法》对群众关心的广场舞、装修等问题作出规定,群众之前遇到此类问题可能束手无策,如今有法可依,群众都会积极维权。”

在江苏省苏州市生态环境综合行政执法局执法人员郑兴春看来,新《噪声法》的广泛宣传成效不仅体现在群众投诉量上,也体现在企业负责人的态度转变上。“新《噪声法》明确将工业噪声纳入排污许可管理,相关企业会主动申请排污许可变更。因为新《噪声法》宣传到位,企业会主动申办夜间施工许可证,还会积极采取降噪措施,我发现夜间施工噪声投诉量有明显下降。”郑兴春说。



“新法施行后,我们发现了曾经的盲区”



郑兴春在梳理苏州噪声污染防治情况时,发现了一个有意思的现象:施工噪声的案子少了,企业噪声的案子多了。

噪声往往跟扰民联系在一起,我们通常理解的“民”指的是周围居民,针对企业噪声的投诉往往反映的是“企居矛盾”。郑兴春介绍,由于目前多数企业都在工业园区,而工业园区离居民区距离较远,因此工业噪声的投诉量并不高。然而,新《噪声法》施行后,有不少企业员工投诉,企业噪声超标排放导致听力受损。“我们最近至少办了13件这样的案子,新《噪声法》施行前我们从未有过类似案件。”

是不是只要居民不投诉,企业噪声排放就“万事大吉”?苏州的这一发现给噪声污染防治工作提了个醒。“很多企业忽视了噪声对员工的影响,或许之前也有员工反映,但都没有引起足够重视。新《噪声法》施行后,有了具体的罚则,执法人员的重视程度也提高了,会发现一些空白领域。”郑兴春认为,这些案子办下来,对企业形成了较大威慑力。“我们原以为工业生产噪声污染防治可能不会出现太大变化,但现在看来,还有不少亟待改善的地方。”



“谁来管、怎么管的问题依旧存在”



新《噪声法》第七条规定,县级以上地方人民政府应当依照本法和国务院的规定,明确有关部门的噪声污染防治监督管理职责。

记者在采访时发现,工业生产噪声由生态环境部门负责,这一点各地都有共识。但其他几类噪声污染防治监督管理的职责则因“地”而异。有的地方明晰,有的地方模糊。同省份市与市之间,甚至县与县之间的规定都不尽相同。

“希望地方尽快出台适配新《噪声法》的条例,厘清部门职责。”这几乎是每位受访执法人员的愿望。这其实也指出了问题的根源。

有的地方之前就有地方噪声污染防治条例。例如,深圳1993年颁布《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》,历经一次修订和四次修正。今年1月,深圳市生态环境局发布了公开征求《深圳经济特区噪声污染防治条例(征求意见稿)》的通知。

有的地方之前没有专门的地方噪声污染防治条例,新《噪声法》出台后,也没有启动地方相关条例的制定工作。

事实上,新《噪声法》施行不到一年,地方制定或修订相关条例要经过反复论证、修改等环节,需要时间。抛给执法人员的一个难题是:新法已施行,而地方条例未出台,执法工作如何开展?

在苏州,这个问题并不是困扰。生态环境部门主要负责工业生产类和建筑施工噪声,城管部门和文化部门主要负责娱乐噪声,公安部门负责广场舞等噪声……“其实争议也是存在的,但因为政府足够重视且反复协调,在部门权责这方面基本是清晰的。”郑兴春介绍,苏州市政府在噪声污染防治方面召开会议的频次相对较高,会反复协调各部门工作,鼓励联合行动。

“之前施工方常常跟我们‘打游击’,看执法人员来了就停工,走了就复工。我们抓住了就处罚,抓不住也无可奈何。但是现在生态环境部门和住建部门展开联合监管,只要有投诉,哪怕没有现场固定住违法证据,我们也会把该工地的被投诉时间、被投诉次数等信息转给住建部门。住建部门对所有工地会有评测指标,他们会参考我们提交的投诉信息进行监管。”郑兴春说。

苏州在新《噪声法》施行后发现了一些新变化,原因或许与部门职责清晰、主动性强有关联。

然而,从记者此次采访情况来看,苏州的情况可能并不普遍。有的地方执法人员认为,新《噪声法》施行后,没有感受到明显变化。记者发现,这些执法人员所在地方往往存在部门职责划定不够清晰的问题。例如,在一些地方,工业生产类、建筑施工类以及大部分的社会生活类噪声还是由生态环境部门负责,需要部门联动时会感到吃力。

“地方需要对新法进行细化,给予基层具体的指导,即谁来管、管什么、怎么管。”上海市黄浦区生态环境局执法大队执法人员程敏慧表示。程敏慧介绍,目前,他们是按照原有的分工,执行新《噪声法》的罚则。“这样做在执法工作中终究是有不相衔接的地方,还是希望地方配套政策尽快出台。”



“取证难、缺配套标准影响新法落实”



“我们真正开出罚单的情况很少,因为无法固定证据。”这是受访执法人员普遍反映的情况。

取证难一直是噪声污染防治工作的顽疾。噪声转瞬即逝,如何让它看得见、抓得住,是当前急需攻克的难题。

就生态环境执法人员经常处理的工业生产噪声和建筑施工噪声而言,接到投诉后,执法人员赶到现场,通过便携式噪声监测设备发现噪声超标排放,此时执法人员可以进行处罚吗?答案是不可以。执法人员需要请第三方检测机构进行监测,而且对第三方检测机构的技术规范要求较高,必须有检验检测机构资质认定标志(CMA)。

“在等第三方来的过程中,企业往往就停工了。”“监测需要一定时间内的连续噪声,对采样点也有要求。有的噪声是间歇性排放,比如打桩机,就有可能监测不准确。”“有时我们夜间执法,第三方的工作人员不可能随时陪同。”“执法人员自带的设备是否可作为证据,这一问题在新《噪声法》施行后是不是需要再讨论一下。”执法人员向记者表达了他们的困惑。

目前有可行的解决途径吗?2021年,广东省深圳市生态环境局坪山管理局下达了深圳市首份以线上监控视频为执法证据的行政处罚决定书。

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(深圳市生态环境局坪山管理局供图)

2020年4月,深圳市坪山区探索了工地噪声监管“远程喊停”新模式,借助科技手段,对在建工地实行24小时实时监控。第一时间识别超时施工违法行为,线上第一时间警告、责令停工,监控平台第一时间采集视频证据,第一时间将违法施工信息推送至一线执法人员,根据视频证据第一时间立案查处。

深圳市生态环境局坪山管理局执法监督科负责人李崖告诉记者,截至2023年3月,通过“远程喊停”模式,坪山管理局累计立案处罚违法工地55家(次)。2020年—2022年,辖区施工噪声投诉量年均下降12.4%。

坪山区的这一做法正在推广。很多地方也正在要求企业、工地安装在线监测设备。但从受访执法人员反映情况来看,覆盖面还比较有限。

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(郑兴春供图)

今年1月,《“十四五”噪声污染防治行动计划》发布。《计划》指出,要推动执法过程中新技术、新装备、新方法使用,健全执法监测工作机制。

此外,程敏慧还提出,新《噪声法》增加了很多规定,比如,在噪声敏感建筑物集中区域施工作业,应当优先使用低噪声施工工艺和设备;禁止在噪声敏感建筑物集中区域使用高音广播喇叭。“如何判断是否是低噪声设备和工艺?哪种喇叭是高音广播喇叭?怎么才算是过大音量?”程敏慧的这些问题,都指向了与新《噪声法》相适应的标准修订问题。